[好文]社會對話的具體實踐:新加坡全國工資委員會

看板Employee (勞工板)作者PanJason (小川川)時間12年前 (2012/10/11 00:05)推噓2(2推 0噓 7→)

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社會對話的具體實踐：新加坡全國工資委員會（NWC）作者：全國產業總工會秘書長謝創智（原文刊載於工訊第32期 2009.07.31出版）連結：http://www.tctu.org.tw/front/bin/ptdetail.phtml?Part=international016 一、前言依據國際勞工組織對「社會對話」（Social Dialogue）的定義，是指在經濟與社會政策的議題上，於勞、資、政雙方或三方間進行各種形式的協商、諮商或是資訊交流，社會對話的主要目的是在促進勞、資、政三方的合作。社會對話是勞委會近幾年來積極推動的政策，「社會對話圓桌會議」也跨越民進黨及國民黨政府持續進行，包括基本工資審議委員會、外勞諮詢小組，甚至是勞委會委員會等組織，在形式上也都有三方對話的精神，只是在運作與成效上，仍有改善和期待的空間。此次新加坡考察之行，一再從新加坡全國職工總會（National Trades Union Congress簡稱NTUC）的簡報及參訪單位的座談中，強烈感受到新加坡藉由勞資政三方對話機制，塑造一個穩定的勞資關係，吸引外商投資，發展經濟確保就業的決心。從運作上來看，社會對話在新加坡推動的層面極廣，也有一定的成效。固然新加坡的模式有值得我們參考的地方，但考量國情的不同，現階段也不必然可以全盤移植於我國。在緊湊的行程中，筆者有幸與潘副主委、勞資處王厚偉科長拜會現任新加坡全國工資委員會（National Wage Council，簡稱NWC）主席林斌[1]。當我們搭乘的計程車來到一家國立大學附設醫院時，才知林主席竟然是位醫學院的教授，以醫學教授身份而能擔任工資委員會主席，也引起我的好奇，也不免想到這在台灣是否可能。在一個小時的晤談中，林主席暢談了NWC的運作，也針對我們的提問做出回應，讓我對NWC有了更深的認識。本文不就社會對話進行學理討論，僅以此次考察見聞記述新加坡社會對話概況及NWC 運作，並提出個人一些感想及建議。二、新加坡推動社會對話的背景新加坡推動社會對話有其歷史背景。1965年新加坡獨立前，由於天然資源匱乏，經濟命脈主要依賴港口間的貿易，勞動市場呈現出低工資，勞動力供給過剩的狀況，再加上承襲自英國殖民色彩的激烈勞工運動，給獨立後的政府帶來很大的壓力。獨立後的新加坡政府，面對的是一個經濟積弱不振的情勢，執政的人民行動黨認為必須維持一個紀律與理性的的勞動市場，讓社會穩定，讓外資敢進入新加坡投資，經濟有了發展，人民才能充分就業。為了達到穩定的勞動市場，李光耀不斷的促請工會領袖改變一貫的對抗作風，說服工會必須與政府聯手改善勞工運動，廢除束縛手腳的慣例，制止濫用附加福利。李光耀同時也告誡資方，善待工人，勞資合作，企業才有出路，新加坡才有未來[2]。 1969年，新加坡唯一的全國級總工會-全國職工總會召開現代化論壇，在該論壇中確立了從對抗性轉變成合作性的勞資關係，再加上有效的勞工立法，一方面對工會過火的行為加以節制，另一方面通過協商和仲裁程序，讓工會能夠保護工人的利益，以便平衡整個局面。在NTUC與執政黨長期的共生關係下，勞、資、政三方社會對話的運作，成為新加坡競爭優勢的關鍵因素。三、新加坡推動社會對話的現況從NTUC提供的資料來看，強而有效的社會夥伴關係，締造了過去三十多年的和諧勞資關係。在鼓勵並推動勞資對話的狀況下，新加坡每年大約會透過協商簽訂400份團體協約，規範勞資雙方的權利義務，企業內如果產生勞資爭議，90%不需藉助外力，藉由工會與管理階層進行商談即可解決。另外的10%爭議，則由人力部進行調解達成協議，若調解不成，則交由工業仲裁庭進行調解或仲裁，仲裁結果為最終判決，不得上訴。經詢問NTUC接待人員後表示，會進入仲裁庭進行判決的勞資爭議案件非常少，一年不到5件，如果人力部調解失敗後，工會仍然可以採取罷工手段，但在實務上已經很久沒有發生罷工行為，現任年輕的工會幹部從未有罷工經驗，甚至不覺得罷工是勞動者基本權利。由於新加坡政府積極推動社會對話機制，以及單一全國總工會且與執政黨共生的特殊關係，在經濟發展局、建屋發展局、中央公積金局、工資委員會及人力部各諮詢委員會等超過60個官方機構中，NTUC都有代表在其中與政府及資方進行對話決定政策。除了在官方機構有NTUC代表參加外，在一些專題討論委員會中，例如經濟改組、工資改革、延長退休年齡、僱用年長工友等專題討論委員會中，NTUC也有代表一起在該勞資政組成的委員會中發聲，求取共識處理議題。從NTUC參與的官方對話機構數字及性質來看，社會對話在新加坡是個普遍的現象，而且不限於勞動部門及議題上，只是要參加這麼多的對話組織，事前的準備和會議的參與，也考驗著NTUC的能力。四、新加坡全國工資委員會（NWC）概要 1. 成立時間新加坡全國工資委員會成立於1972年。 2. 組成 NWC由30位委員組成，其中政府、資方及勞工各有10名代表，每任任期2年。資方代表由新加坡雇主聯合會及美國、日本等跨國企業推派；勞工代表由NTUC推派。NWC為處理勞資關係相關議題所設的次級委員會或臨時委員會，也依三方同等數額推派代表參與對話。 3. 職責 ○ 對工資政策提出一般綱領 ○ 調整工資結構以配合長期經濟發展所需之工資體系 ○ 提出促進生產力與效率所需的誘因建議 ○ 為勞資政三方在工資問題上的利益達成協議 4. 運作通常是每年一次或是視經濟情勢檢視工資數據及趨勢，並藉由三方對話向總理提出建議，經內閣認可後公告成為勞資協商工資的綱領。 5. 運作時的基本原則 ○ 重視全民就業的優先政策 ○ 薪資的增加必須與生產力的提升相連結 ○ 確保工資的穩定成長並發展經濟 ○ 採一致決達成三方皆可接受的共識 ○ 協商建議過程採取保密原則五、與NWC主席對談摘錄在和NWC主席林彬教授進行一個小時的晤談中，筆者和王科長就教了林主席幾個問題，從林主席的回覆中讓我對NWC的運作有了更深的認識，也更能理解社會對話模式能在新加坡實踐的原因。以下就以問答的方式摘述雙方的內容： 1. 問：為什麼新加坡會設置NWC？答：新加坡是個小島國家，為了吸引外資，工資要合理，企業才肯投資，有了企業就有用人需求，人民才有充分的就業機會，不能因為無限制的調整工資破壞投資者意願，所以才要藉由NWC的勞、資、政三方對話來達成工資政策的共識。 2. 問：為什麼會以社會對話的型態來處理工資議題？答：勞、資、政三方其實是一體的，就像坐在同一條船上，遇到問題要像朋友一樣好好談談，尋求解決之道。這種三位一體的對話機制在新加坡已經運作了三十多年，成效很好。 3. 問：NWC能成功運作的關鍵因素在哪裡？答：關鍵因素在信任和資訊透明。三方對話達成的共識三方都要遵守，不能答應了事後又反悔。在進行工資對話時，相關的資訊要透明，政府的代表有勞動和財經部門，他們會提供客觀的數據，三方就在這些透明的資訊下進行協商。 4. 問：雖說是三方對話，但三方內部不會有各自的矛盾嗎？答：會！三方內部確實會因為部門的不同或是產業別的不同等因素，在自己這方的立場上產生歧異，代表勞方的工會也同樣會發生這種狀況。當自己這一方發生意見不同時，要先做內部的談判，整合意見，才有可能和另外二方協商。 5. 問：NWC的決議是如何產生？答：NWC的決議是以共識決產生。因為是採取共識決，後續才能將三方緊密的結合在一起推動決議。也因為是一致性的共識決，所以在協商的過程有時就會很費力，需要較長的時間。 6. 問：聽說NWC的協商是遵守查頓之家[3]（Chatham House）的匿名討論原則來進行，是真的嗎？答：NWC的會議過程都一直遵守保密原則，這也是委員間的自我規範，這樣三方才能更坦承的交換意見。 7. 問：為什麼NWC會由一位醫學教授來擔任主席？答：因為三方對話在進行的過程中，需要一位客觀中立的主席來不斷的進行協調工作，而我擔任過國立大學的校長，或許政府認為我在協調上還算有一點能力吧。 8. 問：NWC會對單一企業定工資標準嗎？答：NWC並不會針對單一企業定工資標準。NWC只會訂出一個綱領，再由各企業與工會依NWC所訂的綱領去進行集體協商訂出工資標準。 9. 問：NWC所訂的工資綱領有法律強制性嗎？答：NWC所訂的工資綱領雖然要經內閣批准，但並不具有法律上的強制性。不過NWC所訂的綱領通常都會被勞資雙方所遵循，如果企業不遵循，不只會有社會壓力，勞工也會對這家企業產生疑慮，企業要招募到好員工就會更困難。而且當勞資發生工資上的爭議，要由勞動部進行調解或仲裁時，NWC 的工資綱領會是很有效的判斷依據。 10.問：NWC以往所做的工資綱領都是建議調高工資嗎？答：不是。雖然大多時候NWC的建議都是調漲工資，但也會因為經濟情勢的轉變，做出調降的建議。 11.問：聽說NWC曾提出變動工資的建議，它的意義是甚麼？答：NWC是有提出變動工資的建議。因為僵化的工資會讓新加坡喪失競爭力， NWC認為工資應該結合勞工的表現，例如透過KPI[4]來調整工資，NWC訂出彈性工資建議後，再交由工會與雇主進行談判。六、參訪心得經過五天的參訪和拜會NWC主席後，我對新加坡的社會對話機制有一些心得，略述如下： 1. 社會對話是新加坡勞資關係的特色社會對話在新加坡已經推行將近四十年，三方夥伴關係的建立是新加坡獨特的勞資關係，和台灣目前仍然屬於政府規範型的勞資關係有很大不同。 2. 新加坡社會對話的建立是個長期互動建立信任的過程，也有許多因素來配合新加坡一開始的勞資關係也是承襲西方的對抗模式，勞資衝突罷工事件頻生，今天穩定的的社會對話是經過數十年推動，三方建立彼此信任的成果。新加坡依賴外資的經濟環境、人民行動黨的長期執政、單一的全國總工會NTUC和雇主聯合會、NTUC與人民行動黨的共生關係，都是促使新加坡走向社會對話三方夥伴關係的催化劑。但是台灣的政經情勢、勞資雙方組織代表性不足、工會力量薄弱、勞資政三方缺乏對社會對話的認知與素養，以及數十年來政府對勞資關係採取掌控介入的問題，短期間很難在台灣實踐理想的社會對話。 3. 新加坡社會對話的決議不是靠法律強制力來落實 NWC對工資提出的綱領雖然須經內閣批准通過，但對勞資雙方仍然不具有法律的強制拘束力。這種不靠法律強制效果來執行對話決議，而是由社會同儕壓力及調解仲裁將對話決議列為重要判斷依據來達成的模式，必須有高度的社會運作慣性及行政作為。反觀我國，目前具有對話型式的會議，不僅決議非依一致決產生，也無法律拘束力，又無勞資願意主動遵守的慣性，想要像新加坡般由勞資自願落實，短期恐非易事。 4. 三方成員各自組織的內部矛盾要有能力整合社會對話中的任一方，在其內部中仍會存有矛盾，如果這些內部矛盾無法化解，破碎的一方甚至二方、三方，就很難進行社會對話。在台灣目前的勞資團體間，普遍存在人人有話說，個個爭當老大的心態，不同產業的勞資又各有各的立場和利益，意見衝突在所難免，要先做好內部整合恐怕大不易。 5. 調解及仲裁仍是必要的制度儘管新加坡以社會對話建構穩定的勞資關係，絕大多數的勞資歧見也可以透過對話來化解，但是仍然難以避免會有勞資自治無法解決的爭議發生，這時勞動部門的行政調解和工業仲裁庭的最後仲裁，就成為必要的爭議處理機制。台灣的社會對話尚未成形，勞資爭議案件很難藉由勞資自治化解，實務上是靠協調、調解及訴訟來完成，行政機關及司法系統必須耗費大量人力及時間處理勞資爭議，就算未來真能落實三方對話機制，有效的調解及仲裁制度也將是必要措施。 6. 工會要有實力去進行社會對話新加坡的工會能順利扮演好社會對話的角色，除了工會有協商的意願外，工會本身必須具有對話的能力，這其中牽涉到人員的數量與素質，經費的充裕和工會在政治與社會的影響力。如果沒有政府的支持和工會的多方發展，NTUC不會有充裕的經費維持龐大的人力，進行社會對話及相關會務的推動；如果沒有九大合作社及六個職總機構的設立，讓NTUC的觸角伸入新加坡各個社會領域並進行工會幹部及勞工培訓，建立其代表性及影響能力，否則以NTUC會員數僅佔新加坡總勞動力約20%的狀況來看，工會是很難有實力去和政府、雇主進行平等對話。這些NTUC的優勢，在台灣的工會中是極度匱乏，如果台灣要推行社會對話，工會實力的提升，恐怕也少不得政府的有效協助，至少在一定的過渡成長期間。 7. 縱然新加坡目前社會對話運作看似成功，但對工會組織仍有隱憂大量的工會成員進入政府擔任要職或是成為三方對話的代表，長期下來可能會有脫離基層，妥協性強的狀況產生，對於先天上勞資間對抗的本質會也可能退化，當種種促成新加坡進行三方對話的因素消失時，作為勞工運動主體的工會，恐怕連行使爭議行為的意願、能力都不足，屆時如何在變動的勞資關係下為確保勞工權益而戰。七、結語及建議在此次新加坡之行中，不斷的由NTUC所提供的簡報資料及媒體中，看到「林瑞生[5] ：數據顯示勞資政合作能有效製造工作」、「總理：繼續加強勞資政夥伴關係」、「獨特的勞資政和諧關係是我國競爭優勢關鍵因素」、「狂風巨浪我不怕三方團結拼一拼 [6]」的報導，顯示出社會對話是政府，也是工會贊同並積極推動的方向，面對這一波全球金融危機帶來的就業衝擊，社會對話也繼續成為新加坡衝破難關的支柱。他山之石可以攻錯，看看新加坡獨特的社會對話和諧勞資關係，確實有值得我們期待和學習的地方。但是社會對話和許多在國際間運用的制度一樣，不一定能全盤移植至它國，還必須考慮各國特有的處境與條件。僅以個人的見解，對未來我國要推動社會對話提出下列建議： 1. 持續對勞資雙方，甚至政府部門進行社會對話的宣導工作，讓三方對社會對話有正確的認識。 2. 政府部門要改變長期以國家介入勞資關係的作為，也要有不畏懼交由對話處理勞資關係的態度。 3. 勞方要改變仰賴政府制定法令及行政介入的習慣。 4. 社會對話有不同層級與範圍，可從較低層級及較小範圍進行。 5. 過渡期間政府要給予制度及經費的支援，協助工會具有對話的實力。 6. 工會法及勞資爭議處理法修正案，應該朝向提升工會實力及建立快速有效爭議處理機制進行。 7. 賦予對話決議有強制力，可能是初期必要的作為。 -------------------------------------------------------------------------------- [1] NWC主席依例皆由大學教授擔任，現任主席林斌為醫學教授，曾任國立大學校長。 [2] 有關李光耀促請新加坡勞資雙方放棄傳統對抗心態，改採合作模式的歷程，在《李光耀回憶錄》這本書中有很詳盡的介紹。 [3] 查頓之家原則（Chatham House Rule）是指在會議中的每一個人，都可以自由使用會議中的資訊，但不能對外引述發言者的身分或其代表的組織。 [4] KPI（Key Performance Indicators）中文翻譯為關鍵績效指標。KPI是一項數據化管理的工具，通常用於將公司、員工、事務在某時期的表現透過指標來呈現。 [5] 林瑞生為NTUC現任秘書長。 [6] 這是2009年1月30日NTUC出版的「職總周報」的頭版標題，NTUC宣示將以積極的態度，團結勞資政三方力量，協助勞工應付經濟衰退。 -- ※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc) ◆ From: 1.173.232.234